美国贸易保护抬头下的中国钢铁业——以美国对华钢铁企业首起337调查为例
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作者：胡辰 罗荣晋
来源：金融论坛（ID：financeforum）
目前，美国对我国出口钢材采取337调查、232调查等手段交替使用的贸易措施。贸易摩擦频发的原因在于美国产业结构调整和产业空心化的矛盾。2018年3月19日，我国钢铁企业在美国337调查中获得胜诉更加验证了结论的合理性。
在美国对华钢铁的贸易措施中，对碳钢和合金钢产品的337调查成为中美钢铁贸易史上的首起涉及337条款的案件，具有强烈的示范效应。该案始于2016年，两年后，美国国际贸易委员会（ITC）于2018年3月19日裁定终止对中国输美碳钢和合金钢产品的调查，意味着钢铁行业首起337调查最终以中国钢铁企业的胜诉而告终。
案情分析
2016年4月，应美国钢铁集团（美钢）申请，ITC于6月正式对中国产碳钢和合金钢进行337调查，美钢指控宝钢、武钢（现合并为宝武钢铁）、首钢等40家国内龙头企业在碳钢和合金钢出口中存在不公平贸易行为，指控分为侵犯商业秘密、原产地标准和反垄断三大问题。
1.侵犯商业秘密诉讼。在申请书中，美钢诉称一项尚未公开的钢铁技术于2011年被黑客盗走，而宝钢随后出口至美国的产品中包含该技术的高强度钢。2017年2月15日，美钢向ITC提交申请，要求撤回针对宝钢商业秘密侵权的指控。2017年3月24日，美国ITC终裁决定不再对行政法官的上述初裁进行复审，宣布终止对窃取商业秘密指控的调查。本案中，美钢以黑客为由申请商业秘密调查，从一开始就无法提出充足的证据证明，这也是该企业主动提出撤回指控的主要原因，而宝钢集团则依据财务报表（主要是现金流量表等证明研发支出的证据）、研发数据等提出了充分的证据，证明该产品是基于自身的技术改进和研发，最终的落脚点还是我国钢铁企业技术进步的铁证。
2.虚假原产地诉讼。原产地或制造商虚假标识的法律依据是《兰汉姆法》（《美国法典》第15卷第1125（a）款），主要针对转口贸易的情况。2017年1月23日，经法官查明，由于美钢未能提出证据证明被告存在虚构原产地的事实，因此作出初裁支持中国企业终止虚假来源调查的动议，即终止对虚假原产地指控的调查。2月27日，ITC复审决定撤销该初裁，意味着将继续对虚假原产地进行调查，美钢将有权再次提交相关证据。7月18日，7家中国钢铁企业陆续提交了即决裁决，希望终止对虚假原产地指控的调查。10月2日，本案法官发布了第103号令《关于批准被告申请速裁认定无虚假标识原产地违法行为的初步裁决》，批准所有7家应诉中国企业申请速裁的动议，认定美钢无法证明存在违反337条款项下的虚假标识原产地行为，因此裁定终止虚假标识原产地的调查。
3.反垄断诉讼。在337调查中进行反垄断调查实属罕见，美国反垄断的主要调查机构是美国联邦贸易委员会（FTC）和美国司法部，自2008年金融危机以来，ITC从未作为反垄断的调查机构和执法机构，而主要是在双反案件中认定产业损害以及在337案件中对是否构成侵权进行认定的机构。
根据美国反托拉斯法的相关规定，提起反垄断调查的企业必须“适格”，应证明由于被诉方的垄断行为造成实际损失，或由于尚未造成实际损失的行为已经构成核心卡特尔，也就是说美钢必须通过证据证明我国钢铁企业在美国市场构成垄断性质的损害（或经济学上对该企业行为无法进行正向评价或者是认定阻碍行业发展的负面行为，即核心卡特尔）。本案中，就是通过对原告资格的否认获得胜利。在多次复审后，2018年3月19日，ITC发布公告，决定终止对该案的反垄断调查。
337调查的逻辑根源
1.试图阻碍我国钢铁产业升级。2016年我国钢铁业共遭遇21个国家和地区发起的贸易救济调查，案件总数49起，其中反倾销案件32起，反补贴案件10起，保障措施案件7起，涉案金额78.95亿美元，占2016年同期全部贸易救济案件数量和金额的41.2%和55.1%，与2015年相比，数量上升了32.4%，金额上升了63.1%，涉案产品包括冷轧、热轧、不锈钢、特钢制品等，而这种情况，在2017年仍在延续。
同时，美国对我国输美产品发起337调查数量激增，涉案产品从传统的高技术产品延伸至本案的钢铁产品。据统计，2016年，美国企业对我国提起24起337调查申请，同比上升120%。当前正值我国钢铁产业转型升级的关键期，美国对我国钢材贸易救济和337调查的重点已经开始从管材、热轧碳钢等低端产品向不锈钢、硅钢、特钢、钢材加工制品等高端产品转移，阻碍我国钢铁产业转型升级意图明显。
2.美国希望改变其现有钢铁产业结构。无论是337调查还是双反案件，从目前的终裁结果来看，都没有全部禁止中国钢铁产品出口至美国，也没有征收过高的关税。说明美国的最终目的不是全面禁止钢铁产品进入美国，在各种贸易摩擦措施中，相关证据也并不充分，甚至在计算双反税率时也出现了很多看似常识性的错误，但丝毫不影响向国际、国内两个市场释放强烈的政策信号：美国正在通过制止“不公平的钢铁贸易”改变国内的钢铁行业布局。
从产业结构看，中美钢铁产业结构的差异为贸易摩擦频发提供解释理由。首先，美国国内钢铁行业具有很好的发展基础，包括廉价的电力和天然气（美国的页岩气革命长期拉动天然气价格下降）以及拥有大量废钢资源，最大的成本来自于人力，但目前美国钢铁行业呈现出“龙头企业较少，产业工人不足，炼钢技术外移”的特点，即产业空心化严重，这导致美国政府想大力发展钢铁产业的时候出现了很大的结构性失衡。因此，美国希望通过制造业回归来重振国内钢铁产业。
我国钢铁业主要问题是产能过剩。针对这个结构性问题，我国没有采用加大出口量并降低价格的方式化解产能，而是通过国内产业集中来化解产能。长期扰乱市场秩序的1.4亿吨地条钢已经于2017年底全面出清，力度之大前所未有，而这些地条钢企业存在着规模较小、企业分散、质量较差、监管较难的特点，此次去产能周期的直接效果是钢铁企业集中度提升，出口价格和国内销售价格双双走高。
从钢铁价格来看，2016年、2017年出现了不同程度的价格上涨，钢铁行业利润率全面走高。据统计，截止到2017年12月底，中国钢材价格指数为121.8点，比年初上升22.3点，涨幅22.4%；重点大中型企业累计实现销售收入3.69万亿元，同比增长34.1%，实现利润1773亿元，同比增长613.6%。
出口方面，2017年，我国累计出口钢材7543万吨，同比下降30.5%，2018年1——2月累计出口钢材950万吨，同比下降27.1%。2017年出口价格明显提高，全年钢材出口金额3700亿元，同比增长3.1%；钢材平均出口价格4905元/吨，同比增长48.4%。
此轮价格上涨主要原因是受国内地条钢产能出清影响，国内钢材价格持续走高，导致企业出口意愿不强。2015年，中国向美国出口钢材242万吨，比上年下降30%；2016年，中国向美国出口钢材116.94万吨，比上年下降51.76%；2017年，中国向美国出口钢材118万吨，中国仅占美进口钢铁总量约3%，不及韩国出口美国钢材量的1/3。目前，中国已不是美国的主要进口来源国。
3.为美国钢铁行业回归提前布局。我国电炉钢铁企业对进口废钢的依赖程度很高，在1.4亿吨地条钢产能出清前，大量废钢流入小型钢铁企业，产能利用率很低。去产能之后，国内大中型钢铁企业对废钢的产能利用率迅速提高，并且有了出口空间，这也是2017年我国废钢进口数量和出口数量基本持平的原因。据海关统计，2017年我国出口废钢220.28万吨，同比增长7.5%，进口废钢232万吨，废钢进口金额为123220.3万美元，同比增长32.5%。
长期以来，美国是全球最大的废钢出口国，废钢优势在于环保性好，免去铁矿石加工过程中的高污染，美钢铁企业以废钢为原材料的电炉炼钢为主，约占全部产能的70%，如果美国政府将钢铁制造业回归，其国内的产能利用率将上升，废钢的需求将会激增，这会导致美国废钢出口量迅速减少，最终对废钢依赖性较强国家（如中国、土耳其等）的生产成本大幅上升，所以目前的贸易政策也是为未来制造业回归铺路。
我国钢铁行业的应对措施
尽管贸易摩擦频发，但短期内对中国钢铁企业影响不大，长期来看或将对中国钢铁生产成本有不利影响（尤其是进口废钢价格成本和关税）。但在面对今后的贸易摩擦时，我国钢铁企业和行业仍应持谨慎态度。
1.法律层面
首先，及时应诉是取胜的第一步。我国钢铁企业经历了从行业分散到行业集中的成熟过程，与光伏等其他行业相比，钢铁行业龙头集中度明显提升，这为今后可能面临的贸易措施提供了很好的应诉条件。无论遇到何种形式的贸易摩擦，应诉是获得胜利的第一步。在中美钢铁337调查案中，由于涉案的部分企业具有非常丰富的应诉经验，能够在第一时间应诉，为本案最终获胜奠定了良好的基础。
其次，在诉讼策略上应变被动为主动。贸易摩擦具有很高的时间成本和诉讼成本，应诉结果的成败也对其他国家有很强的示范效应，往往某案在一国失败，其他相关国家将会迅速采取同样的措施，这也是很多中小企业败诉后迅速失去出口订单并导致破产清算的原因，负面效应很快会波及债券和信贷市场。因此，充分运用法律规则快速解决尤为重要。
在本案中，我国应诉企业主要采取了两种做法，一是寻求即决裁决，二是迫使申请人撤诉，两种做法都取得了立竿见影的效果。另外一点是双方达成和解，这在337调查中涉及复杂技术标准的知识产权案件中更为常用，是一种避免两败俱伤的做法，但不以放弃美国市场为和解条件，而是双方商量以互相同意的其他条件继续进入美国市场。
2.产业安全层面
如前文所述，美国所有的贸易措施最终目标不是封闭美国市场，而是看到了钢铁等产业对美国国内产业结构的重要性，通过制造业回归来填补国内产业空心化。但近期如此密集的贸易摩擦值得我国产业反思，我国钢铁行业尽管受到的影响不大，但主要原因是国内价格上涨导致的出口数量降低，一旦价格下降，出口数量将会相应提高，而本轮去产能周期效果的长期性有待验证，因此，应将政策性因素上升为产业安全法律层面，为我国钢铁行业乃至其他支柱性行业提供长期的法律保护。
胡辰系对外经济贸易大学法学院博士研究生、中国工商银行投资银行部研究中心分析师；罗荣晋系中国工商银行投资银行部研究中心分析师
转自《中国城市金融》2018年第4期
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